51策略加强财政科学管理提升财政治理效能 | 山东：改革拓空间管理提效益

　　山东：改革拓空间管理提效益

张思楠

　　加强财政科学管理，是党中央、国务院作出的重大决策部署。山东作为全国仅有的两个财政科学管理综合试点省份之一，承担全部11项试点任务。试点开展以来，山东以“大财政”理念为统领，构建以“大预算”为路径、“大绩效”为抓手、“大数智”为支撑、“大安全”为底线的“1+4”试点框架体系，一项项创新举措接连落地见效。

深化预算管理制度改革，提高财政资源配置效率

　　去年下半年，山东省财政厅政府债务管理处处长侯志虹接到一个特别的电话。来电的是省直某部门的财务处长：“我们部门二级预算单位多、项目也多，得加强人员培训。今年编预算，要把所有项目重新过一遍筛子。”

　　主动要求“过筛子”，这在过去不可想象。改变源于一套方法——编制2026年预算时，省财政厅把近年来对零基预算改革的创新探索提炼为“三四五”工作法，并用这套从预算编制一线打磨出来的方法重新算账。

　　“三”，是做好三个判断。拿到一个项目，先审事权边界：市场能解决，还是必须政府兜底？该省级干，还是该市县干？再核支出标准：将500多项支出标准嵌入预算管理一体化系统，数量乘以标准，预算安排精准到位。最后定路径：通过财政拨款还是采用市场化筹资？是一次拨付还是分年安排？

　　“四”，是把握四项原则。对“三保”和债务还本付息，应保尽保；国家和省有明确投入标准的，尽力而为；国家和省有要求、无标准的，统筹保障；部门的合理需求，量力而行。

　　“五”，是建立五张清单。将部门支出全部纳入“三保”和债务还本付息、公共服务、产业发展、重点建设和政务运转五张清单。不同部门的同类项目一起“赛马”，谁的依据更充分、需求更急迫、方案更扎实，横向一比就清楚。

　　“‘三四五’工作法带来的是理念上的变化。”侯志虹明显感觉到，今年各部门报送的项目材料“厚实”了不少，实施方案、绩效目标、事前评估报告都更加扎实。

　　理念之变，正在省、市、县同时发生。

　　“我干了16年预算工作，现在的管理模式更加精细，对支出事项实施差异化保障。”编制2026年预算时，青岛市财政局预算处处长唐飞和同事逐一审核了1278个项目的资金测算。财政紧平衡之下，2025年、2026年青岛科技创新投入仍连续两年同比增长15%，靠的正是压减一般、保障重点。

　　标尺立起来，支出固化格局才能打破。在位于沂蒙山区腹地的费县，一场“赛马”分出了高下。

　　该县上冶镇城乡融合片区申报乡村振兴资金，同台竞争的还有另外两个乡镇。县财政整合中央、省、市、县四级资金，对项目成熟度、发展前景逐项打分。“绩效最好的，才能进入优先保障序列。”费县财政局预算科科长杨阳介绍，片区立项全面运用“事前绩效快评估”机制，将评估周期压缩至7个工作日。最终上冶镇胜出，获得7000万元资金支持。

　　7000万元背后，是一场刀刃向内的自我革命。费县建立“三保”、专项政策、运转保障、城市运行建设四张清单分类保障机制，乡村振兴是清单中的重点任务；同时，对实施3年以上的支出政策逐一“体检”，取消或合并低效政策13项，核减资金1.78亿元。在保基本民生的前提下，打破固化支出，“挤”出了片区的启动资金。

　　如今的上冶镇，温室大棚一座连着一座，各类企业拔节生长：7个食品加工项目落地，新增产值40亿元；西葫芦种植面积突破1万亩，白羽肉鸡年出栏8000万只；11家骨干企业与11个行政村“一对一”结对，7000万元预计撬动社会资本22.5亿元。

　　加强财政资源统筹，是存量挖潜的另一个重要渠道。

　　前不久，省统计局开展农业普查急需一大批平板电脑，按常规采购花费高、耗时长。需求传到山东财欣资产运营有限公司运营的行政事业单位国有资产调剂共享平台（政府公物仓），从调拨到送达只用了两三天，比直接买还快，还没花一分采购资金。

　　“公司还可以提供市场化配置服务，解决资源源头配置的问题。”山东财欣资产运营有限公司党委委员、副总经理苏长磊介绍，仓内没有单位急需的设备，集团用自有资金购置后租给单位使用，资产始终留在仓里循环。截至目前，省级累计调剂188批、6万多台设备，节省财政资金超过1亿元。

　　青岛的探索另有一番新意：2025年以来，市行政事业单位资产调剂共享平台累计调剂资产9101件，并在全国率先实现AI智能匹配——单位报需求，系统自动“撮合”。

　　存量里挖出的潜力，变成了发展活力。通过盘活存量整合各级乡村振兴资金5000万元投入片区建设，青岛市即墨区鳌角石村的茶产业、研学、文旅串成了链。“以前光种茶卖茶，现在靠着采茶、研学、茶文化体验等新业态，每年能多挣100多万元。”青岛鳌福茶厂总经理李建道说。

　　近两年，面对财政紧平衡压力，山东省坚持向内挖潜、盘活存量，一些固化、低效、分散的支出得以清理压减，财政资金进一步向大事要事聚焦，财政资源配置更加精准高效。2026年，山东省级政务运转支出预算较上年下降5.7%，产业发展支出、重点建设支出预算同比增长2.5%、3.1%。

强化预算绩效管理，让每一分钱都花出实效

　　如果把加强财政科学管理比作一场手术，那么预算绩效管理就是其中一把锋利的“手术刀”。

　　在山东，这把手术刀的“刀刃”，就是全国首创的绩效评价末位淘汰制，即对排名靠后的项目按比例压减、汰劣存优。

　　政策实施以来，山东省级已累计压减低效无效项目890多个，收回资金42亿元。2026年，省财政厅对末位淘汰制进行了优化：明确部门全覆盖，在保持制度刚性的同时，对部门项目数量在5个以下的不再强制淘汰，体现管理柔性，避免“一刀切”；项目绩效排序引入部门评价、日常管理、绩效监控等维度综合确定，推动主管部门的管理权责归位；对确实无法取消或压减的项目，设红黄牌、留整改恢复期，限时规范提升。

　　与此同时，山东着力挤干绩效自评的水分。今年，财政部门专门从异常数据中查找线索：将执行率不到60%、自评却为“优”，执行率不到30%、自评仍为“良”的项目，列为重点复核对象，省本级选取6个、转移支付领域选取5个，逐一“回头看”。

　　“‘点题+选题’相结合的重点复核，就是要推动部门把自评做实。”山东省财政厅预算绩效管理处处长侯效波说，过去是“要我评”，如今是“我要评”，排名靠后就要压减资金，谁也不会再有给自己项目“放水”的想法了。

　　末位淘汰之下，绩效指标成了关键。“指标定得准，评价才评得实，结果才用得上。”侯效波介绍，过去一些项目的绩效指标动辄几十个，看似周全，实则避重就轻。山东探索建立分行业、分领域、分层次的绩效指标体系，并积极稳妥开展“聚焦核心绩效指标”试点工作，对11个部门2026年度的33个项目逐一梳理，每个项目只保留5个左右核心指标。

　　指标少了，评价反而更快、更到位。例如，2026年开展的省教育厅学校体卫艺发展资金快捷评价，15天完成评价，聚焦核心指标完成情况，查摆出3大类9项问题，实现“当年评、当年用”。

　　省财政厅还将人工智能自然语言处理技术嵌入预算管理一体化系统，自动解析项目实施方案、建设内容等要素，匹配校验绩效指标，生成审核意见。

　　山东省财政厅数字财政处副处长张利明说，比如，针对目标虚化的问题，靠人工比对费时费力，且难免有遗漏，现在人工智能先把关，审核更准、更实。

　　花钱必问效，无效必问责，青岛的探索，首先从“事前”关口破题。

　　“过去，一项政策要先经部门自评、再经财政重点评估，两个环节走下来耗时费力，评估结论的可靠性也有待提升。”青岛市财政局预算绩效管理处处长王瑞介绍，青岛建立财政部门与预算部门联合评估工作机制，预算部门有了政策设想，就与财政部门进行会商；财政部门邀请专家全程参与调研论证，评估结论由五分之三以上专家共同打分确定。流程压缩了，结论反而更经得起推敲。

　　评估的刚性随之立起来：青岛明确，达到门槛的新增重大政策一律“逢出必评”，从源头上防范低效无效支出。该市还对市级现行产业类、民生类支出政策开展“拉网式”评估，清理退出低效无效政策26项，腾出资金9.41亿元。

　　近年来，山东省按照“务实、管用、高效”思路，持续深化预算绩效管理改革，各级各部门共执绩效“手术刀”的意识持续深化，“花钱必问效、无效必问责”从思想上的共识转化为制度上的约束、行动上的自觉。

深化省以下财政体制改革，激发市县高质量发展动力

　　预算和绩效管“怎么花”，财政体制管“怎么分”。

　　2025年底，山东省政府印发进一步完善省以下财政体制、深化省财政直管县改革的实施方案，加快构建权责清晰、财力协调、保障有力的省以下财政体制。改革的重头戏，是延续多年的省直管县制度。

　　“传统直管县，管的是弱县、困难县。新一轮改革，我们反复掂量：只扶弱，还是也培强？”侯志虹告诉记者，山东的答案是“分类施策、扶弱培强”——直管县由41个扩至48个，新增的都是财力较为薄弱的县，省里给的民生类转移支付一律倾斜一成以上，补助比例同步提高，“先解决好吃饭的问题，兜牢‘三保’底线”；同时，遴选15个发展基础较好、潜力较大的县（市）参照直管县开展试点，专项债券、科技创新等发展类资金同样倾斜一成以上，“跑得快的孩子，多给一双跑鞋”。

　　费县就在试点县之列。在费县县委常委、副县长范浩看来，纳入参照直管县试点后，省里的资金直接对接到县、对接到项目，发展类资金还多了一块。“县里谋发展，底气更足了、空间更大了。”

　　体制理顺关系，转移支付传递导向。今年，山东在这方面连出实招。

　　一招是“补”。省财政厅会同有关部门实施新一轮生态文明建设财政奖补机制，打造生态保护补偿“山东模式”升级版。新一轮机制把补偿推向更广领域，重构奖惩机制，保护者得利、受益者付费的导向更加鲜明。

　　一招是“奖”。设立促进高质量发展激励基金，对财源建设工作成效突出的市县给予奖励，树立“发展质量越高、所得实惠越多”的导向，调动各地培植财源、壮大收入的积极性。

　　一补一奖，指向明确——守住绿水青山的不吃亏，谋发展干实事的有奔头。

　　转移支付保基本、促均衡，专项债券则为发展蓄能。山东严把项目关、资金关、效益关，让债券资金跟着好项目走，让好政策发挥出好作用。

　　奇瑞青岛超级工厂总装车间里，661台机器人挥舞机械臂，AGV无人小车穿梭送料，平均每85秒一台整车下线。奇瑞青岛基地有关负责人介绍，当地政府通过政府专项债建设了标准厂房，还统一建起配套产业园，让企业和16家核心供应商“拎包入住”。今天下订单，明天零部件就上线，物流和库存成本大幅下降，“真的是帮我们企业解决了大难题”。

　　好项目是“筛”出来的。为了把宝贵的债券资金用在刀刃上，青岛建立了完善的管理机制，财政、发改、住建等部门分工协作，对照各自重点任务清单，加强对下指导调度，及时将优质项目纳入专项债券支持范围。

　　作为全国首批专项债券项目“自审自发”试点，山东省持续健全完善“常态储备、滚动审核，部门联审、一张清单”的项目申报审核机制，确保债券额度向项目准备充分、投资效率较高、资金使用好的地区倾斜。2025年，全省共发行新增专项债券4191亿元，支持了3000多个重点项目建设，有效发挥了专项债券强基础、补短板、惠民生、扩投资的政策功能。

　　“综合试点是一场系统重塑。”山东省财政厅党组书记、厅长李峰表示，下一步，山东将锚定“走在前、挑大梁”，持续深化财政科学管理，努力再推出一批引领性、标志性改革举措，以财政资源的高效统筹、财政治理的有效提升、财政运行的更可持续，更好服务高质量发展大局。

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